Temat:
Strona z drugiej strony...
Strona z drugiej strony
Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta, nieprecyzyjna a nawet niejasna, nastręcza wiele wątpliwości. Problemy ujawniają się w toku postępowania, gdy ustalenie kręgu osób zainteresowanych, czyli stron, następuje na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej.
Przymiot strony
Orzecznictwo wskazuje, (np. wyrok NSA z dnia 23 września 2002 r, postanowienie NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95), iż interes prawny – jako warunek posiadania przymiotu strony – winien być konkretny i indywidualny, dający się zrealizować poprzez wydanie decyzji. Ten interes prawny, lub obowiązek, ma wynikać z prawa materialnego, z konkretnie oznaczonego przepisu, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Osoba ma interes faktyczny wtedy, gdy jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może oprzeć tego zainteresowania na przepisach prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. Taka osoba nie jest stroną postępowania administracyjnego (tak, np. postanowienie NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95).
Orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., IV SA 546/2002) wskazuje, iż przymiot strony postępowania posiadać może osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna i organizacja społeczna, również jednostka nie posiadająca osobowości prawnej (art. 28 kpa). Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przymiotu strony postępowania nie posiadają natomiast przeróżne społeczne komitety dotyczące budowy określonej inwestycji, czy protestujące przeciwko inwestycji. Nie są także stroną „mieszkańcy ulicy…”.
Strony przestrzenne
Ustawa z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje samodzielnie pojęcia strony postępowania, bazując na ogólnej definicji przyjętej przez kpa i zinterpretowanej przez orzecznictwo. Art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraża dyrektywę stwierdzającą, iż „każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych”.
Orzecznictwo wskazuje iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. (tak np: uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 IX 1995 r. VI SA 13/95).
W tym miejscu przytoczyć należy orzeczenie, które rozszerza krąg stron i jednocześnie utrudnia w praktyce indywidualizowanie ich w trakcie postępowania. NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2001 r. II SA/Ka 693/2000 orzekł, iż „interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, ale zawsze są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji”.
W wyroku tym Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych, czyli nie będących gruntami sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, „wywołując dla nich uciążliwe skutki”,.
Wyrok ten może powodować daleko idące konsekwencje. Otóż od uznania organu administracyjnego zależy, kto jest stroną postępowania. Interpretacja oparta na dowolnym uznaniu „osób, których mogą dotknąć skutki decyzji” może uniemożliwić każde zamierzenie inwestycyjne, zwłaszcza w mieście.
Często pojawia się problem, czy stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest wspólnota mieszkańców, czy też poszczególne osoby – właściciele lokali. W wyroku z dnia 4 marca 2011 (II OSK 419/10) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż stroną w postępowaniach administracyjnych może być wspólnota mieszkaniowa. Członek wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić jako strona tylko wtedy gdy w postępowaniu administracyjnym wykaże swój własny indywidualny interes prawny.
W praktyce, należy wykazać, iż interes prawny wspólnoty mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli lokali i indywidualny interes prawny członka nie są tożsame.
Stronami postępowania natomiast nie są najemcy, czy dzierżawcy nieruchomości sąsiednich. W wyroku NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2003 r. SA/Bk 453/2003 stwierdzono, iż „osoby, które korzystają z części terenu inwestycji w oparciu o umowy o charakterze obligacyjnym zawierane z właścicielem gruntu nie posiadają interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.” Stroną nie jest także osoba będąca projektantem lub przyszłym wykonawcą określonej inwestycji.
Obszar oddziaływania
Zgodnie z artykułem 28 ustęp 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działać na prawach strony nie może zaś organizacja społeczna.
Zagadkowe pojęcie „obszaru oddziaływania obiektu” jest definiowane w art. 3 ust. 20 prawa budowlanego. Należy przezeń rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Sformułowanie „obszaru oddziaływania obiektu” jest nieostre. Nie wywołuje ono wątpliwości, jeśli obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany jako: obszar ograniczonego użytkowania (na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska), jako otulina obszaru chronionego (na podstawie ustawy o ochronie przyrody), jako strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych (na podstawie prawa wodnego), jako pasy techniczne i pasy ochronne (na podstawie ustawy o obszarach morskich RP), jako obszary ochrony zabytków (na podstawie ustawy o ochronie zabytków lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), itp.
Zakres „obszaru oddziaływania obiektu” jest uzależniony od regulacji przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących, m.in. przepisów przeciwpożarowych, dotyczących usytuowania obiektu, przepisów dotyczących ochrony środowiska. W praktyce pojawiają się problemy interpretacyjne tego pojęcia i nie sposób przyjąć jego jednej, wzorcowej definicji. Problemu nie wyjaśnia orzecznictwo.
Obszar oddziaływania obiektu nie ogranicza się jedynie do nieruchomości sąsiednich. „Właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może się sprzeciwić zabudowie działki położonej dalej, jeśli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność” (tak: wyrok z dnia 12 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie VII SA/Wa 188/2007) Kolejna niejasna interpretacja została zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. VII SA/Wa 1252/2004, który stwierdził, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej „w zasięgu oddziaływania obiektu” jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.
Zatem wszystko zależy od interpretacji i uznania urzędnika rozpoznającego sprawę. Ma on nieomal absolutną władzę.
Między uznaniem a zaufaniem.
Pojęcie strony w postępowaniach inwestycyjnych jest niejasne, zależy od uznania organu administracji. Taka sytuacja godzi w zaufanie obywateli do prawa. Od ustawodawcy oczekuje się przepisów jasnych i łatwych w stosowaniu. Istnieje pogląd, iż zmniejszenie liczby stron zredukuje liczbę ewentualnych odwołań, co przyśpieszy proces inwestycyjny. Twierdzenie to, choć na obszarach miejskich nie jest pozbawione racji, nie rozwiązuje problemu inwestora zamierzającego zrealizować przedsięwzięcie budowlane. Ważniejsza jest klaryfikacja stanu prawnego, by nie zdarzało się, iż w zależności od interpretacji urzędnika zmienia się sytuacja prawna danej osoby. Konieczne jest także uproszczenie procedur i zmniejszenie formalizmu związanego z postępowaniem dotyczącym uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę.
Wojciech Nartowski
Autor jest adwokatem, partnerem w krakowskiej kancelarii Natowski Trojanowska adwokaci spółka partnerska.
